¿Reformular el canon?

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Por Juan Carlos Zevallos. Abogado especialista en derecho corporativo, laboral y negociación.

¿Es posible reformular y redistribuir el canon y las regalías en las industrias extractivas en el Perú? Un comentario crítico y evaluación de experiencias latinoamericanas.

En abril del 2019, en el marco del conflicto en Las Bambas, el entonces primer ministro Salvador del Solar anunció un proyecto de ley para regular los ingresos del canon y regalías para que puedan ser extensivos a las comunidades aledañas a los proyectos mineros, y operaciones de las industrias extractivas.

En términos simples, la reforma busca garantizar que los ingresos económicos recibidos por el Estado, gracias a la explotación de recursos naturales, lleguen a las comunidades y no solo a los gobiernos regionales y locales. Distintas personalidades del sector minero-extractivo peruano y del Gobierno coinciden en que se debe regular mejor la distribución del canon y las regalías para atender las necesidades básicas.

La reformulación de la distribución del canon y de la regalía no solo pasa por extender la alícuota de los fondos destinados a estas actividades, sino en distribuirla de manera eficiente.

DEFINICIÓN DE CONCEPTOS

El texto de la Ley 27506 y modificatorias define el canon extractivo del siguiente modo: “Es la participación efectiva y adecuada de la que gozan los gobiernos regionales y locales del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explotación económica de los recursos naturales. Estos recursos se distribuyen a nivel de gobiernos regionales y locales en función a criterios (…) las respectivas normas”. Cabe precisar que, según la actividad productiva, existen distintas clases de canon, como el petrolero, gasífero, minero, dos de acuerdo a una tasa específica conforme a ley.

Lamentablemente, el actual sistema de distribución del canon minero priva de los beneficios de esta transferencia a algunas comunidades impactadas por la minería pero que, formalmente, están fuera de la región productora. Ahora bien, otro concepto trascendental aparejado al de canon es el de la figura jurídica de la regalía minera, que se encuentra conceptualizada en la Ley 28258 y sus modificatorias. Esta la define como la “contraprestación económica que los sujetos de la actividad minera pagan al Estado por la explotación de los recursos minerales metálicos y no metálicos”. El término “sujetos de la actividad minera” incluye a los titulares de las concesiones mineras.

La idea central de la reforma del canon y regalías no es aumentar la alícuota de contribución en ambos casos, sino mejorar sus mecanismos de distribución para lograr optimizar su aplicación.

CANON Y REGALÍAS EN LATINOAMÉRICA

En general, y en lo que concierne al destino de la recaudación tributaria, podemos distinguir dos grupos de países: aquellos que destinan una porción definida de la renta de las industrias extractivas a ser distribuida directamente a los gobiernos subnacionales (Bolivia, Brasil, Colombia y Perú); y los que colocan la renta de la industria extractiva en el presupuesto nacional, junto con todos los demás ingresos fiscales (México, Venezuela y Ecuador). El Perú es el único país que distribuye un porcentaje específico del impuesto a la renta para los gobiernos locales y regionales. En los demás países mencionados, el canon y regalías se distribuyen según un porcentaje del valor de la producción.

En México y Venezuela existen fórmulas que permiten a los gobiernos subnacionales (regionales y locales) participar de un porcentaje del total del presupuesto nacional, sin diferenciar los recursos de las industrias extractivas. En Ecuador se aprobó, en abril del 2008, la Ley Orgánica para la recuperación del uso de los recursos petroleros del Estado, la que centralizó la renta petrolera. Solo se mantiene el Fondo de Ecodesarrollo, que se asigna entre los municipios, consejos provinciales y juntas parroquiales de la región amazónica.

En Ecuador existen ingresos afectos y exclusivos a la actividad petrolera que se distribuyen entre las municipalidades y las provincias de zonas amazónicas. En Bolivia y Colombia se entrega dinero a las áreas no productoras para reducir inequidades. En Colombia, por ejemplo, se asigna un porcentaje variable de las regalías recaudadas al Fondo Nacional de Regalías que, luego, son distribuidas a los departamentos y municipios no productores, y el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera se usa para crear espaldas financieras ante la escasez de producción y pérdida de reserva de pozos petroleros.

En Brasil, la ley promulgada por los descubrimientos del Presal estableció un fondo social, el que asigna un porcentaje de las regalías y de las participaciones especiales para ser administrado por el gobierno federal, debiendo orientarse exclusivamente a proyectos para reducir la pobreza y desarrollar áreas prioritarias, medio ambiente y cambio climático.

Bolivia es el único país que realiza transferencias directas de dinero en efectivo usando los recursos de las industrias extractivas. Reducir la asignación del canon a un departamento para darlo a otros puede ser desastroso, como ocurrió en nuestro país el 2008, en los conflictos entre Moquegua y Tacna. Es más eficiente y equitativo sincerar los presupuestos económicos en los distintos niveles de gobierno, haciendo viable un desarrollo equivalente y sostenido.

Del examen de los seis países mencionados, podemos extraer dos conclusiones:

  1. La mayoría de países realiza algún tipo de transferencia a las áreas productoras, por más pequeña que sea, como en el caso mexicano, lo cual permite llevar capital importante al área de influencia, lo que se conoce como el “principio de origen” (necesidad de compensar a las áreas de donde se extraen los recursos naturales.
  2. En casi todos los países el uso de recursos que fluyen hacia los gobiernos regionales o locales tiene restricciones y deben ser direccionados a proyectos de inversión, no dirigidos a atender gasto corriente, como sí sucede en el Perú.

NUESTRO ESQUEMA

El actual esquema de distribución del canon en el Perú presenta problemas, como la exagerada concentración de flujos de efectivo en algunos distritos, inequidades en la distribución de ingresos entre los departamentos productores y no productores, así como la existencia de recursos no gastados por las regiones y los municipios debido a la ineficiencia en el gasto de inversión social e infraestructura, el gasto recurrente en obras inútiles, la falta de priorización en los gastos sociales, la falta de fondos de contingencia y ahorro para atender coyunturas de emergencia, la corrupción, entre otros inconvenientes de gestión.

Lo lógico es preguntarse, luego de haber visto a grandes rasgos los esquemas utilizados en otros países, si en el Perú se podría aplicar algunas de las medidas descritas de promoción de participación de las áreas productoras y no productoras en los beneficios de la actividad extractiva, asignando fondos de ahorro e inversión, o fondos a sectores prioritarios, redistribuyendo mejor el canon y regalías, y demás mecanismos que garanticen la democratización de los ingresos del canon y regalías. Se debería llegar a niveles óptimos en el mediano y largo plazo.

Naturalmente, la transición a un régimen más dinámico, ambicioso y eficiente, como se viene dando en los otros países de Latinoamérica, no será del todo ágil porque deben de darse mejoras administrativas, de gestión y decisiones políticas concretas para alcanzar grados ideales de redistribución del canon y regalías.

No obstante, y como paso inicial, lo más importante es comenzar por extender los recursos del canon y de las regalías hacia las áreas no productoras y a las comunidades afectas a los proyectos y operaciones extractivas, para así permitir un uso eficiente de los recursos y posibilitar el desarrollo de los habitantes.

Obviamente, toda modificación legislativa debe de hacerse de forma gradual y progresiva, conforme a las condiciones especiales de los países, no debiendo ser una simple copia fiel.

Para concluir, consideramos prudente señalar que esta reforma debe de hacerse de manera responsable para optimizar el mecanismo de distribución del canon y las regalías, sin demagogias ni populismos que enerven el esquema actual o distorsionen sus alcances. No se trata de sobrerregulaciones ni afectar la estabilidad de la inversión en las industrias extractivas, sino darle eficiencia, dinámica y operatividad al actual esquema de regalías y canon.