Impredictibilidad de las inversiones en generación eléctrica: libre mercado o falta de planeamiento

Luis Nicho, Director de Proyectos en Cuerva Perú, y ex Director General de la Dirección General de Electricidad, analiza la evolución de las inversiones en generación en un contexto muy difícil para el sector eléctrico: Existe el peligro de sufrir un déficit de energía eficiente y competitiva para el 2023.

En el simposio “Las tarifas de electricidad y el sistema en debate”, organizado por AEP en su 76 aniversario, el representante de una empresa de generación térmica hizo críticas muy severas a la ejecución de los procesos APP vía Pro Inversión en el sector eléctrico refiriéndose al ingreso garantizado. Incluso, en un momento del debate, los resultados de estos procesos fueron asociados a la corrupción.
Lamentablemente, en este momento pensamos equivocadamente, y me incluyo, que todo lo que sucede con las inversiones está asociado a la corrupción. Y realmente no es así. Por ejemplo, los documentos del Gasoducto Sur Peruano, fueron elaborados con el apoyo de una consultora internacional de mucho prestigio, un equipo de profesionales que revisaba las especificaciones técnicas y sus alcances, con un gran interés en su ejecución, pues se consideraba vital para el desarrollo energético nacional. En ese contexto se inscribe este proyecto, que sigo considerando bueno para el sector. Tener en cuenta que no me estoy refiriendo al precio con que fue adjudicado ni estoy calificando el proceso de Licitación. Considero que el proyecto en sí mismo es bueno para llevar gas natural al sur peruano donde se concentra la gran minería. Si recordamos que más del 40 por ciento de la energía del país se produce en Chilca, a partir del gaseoducto existente, imaginemos si alguien daña el ducto o este tiene una falla, es evidente que podríamos tener restricciones del suministro o dejarnos a oscuras por periodos de tiempo. Es decir, ante la posibilidad que perdamos la mitad de la generación. Elemental: ¿no será bueno tener una redundancia para ese escenario probable? Por supuesto, y podemos hacerlo con una ruta por la costa, o por la sierra o por otro lugar, pero no se puede afirmar que una solución equivalente es llevar gas con camiones, porque esta solución es irreal para soportar el desarrollo industrial del sur peruano. El primer ministro de Energía y Minas del actual gobierno así lo consideró erradamente. El resto sobre la importancia del proyecto es la ignorancia de todos, de quien lo propone y de quienes escuchamos. Lo de los camiones no alcanza ni para un día de consumo para generar la energía que el sur va a requerir para su crecimiento.

¿El sistema de los ingresos garantizados es bueno?
No es bueno cuando hay escasa competencia en el mercado. La Ley de Concesiones de 1992 tenía conceptos bien claros. Una demanda de energía hacía que una transmisora se acerque al futuro consumidor, por ejemplo, una empresa minera, que alistaba alguna ampliación, y le ofreciera la línea que necesitaba para recibir la energía requerida. Luego, las generadoras le hacían ofertas para venderle la energía. Era competencia en la generación, y una transmisión que se movilizaba para satisfacer necesidades. Ese es el concepto. Pero, ¿cuál fue la mala apuesta? (por cierto, una apuesta en la que también participé): Que los inversionistas tendrían un comportamiento racional como el descrito. Esa fue una pésima apuesta, pensar que cuando el trasmisor predecía una congestión en algún circuito, se apresuraba en invertir una nueva Línea de transmisión cuya renta reclamaría al regulador, porque no podían permitir ineficiencias en el sistema de transmisión. No pudimos imaginar que los inversionistas de generación y transmisión podrían esperar justamente los déficits de generación o las congestiones en líneas para obtener mejores réditos de una congestión y/o de un costo marginal más elevado

Pero, la racionalidad de la empresa se dirige a obtener la máxima ganancia posible. ¿La racionalidad del sistema eléctrico, del país, tiene otro objetivo?
Estoy de acuerdo en que las empresas funcionan prioritariamente para rentar sus inversiones, pero, insisto, la mala apuesta fue pensar que paralelamente arriesgarían para un mejor servicio eléctrico con variadas fuentes de generación y mínimas congestiones en la línea. El concepto de la Ley de Concesiones funciona en un mercado de competencia sin distorsiones. Así, con una buena perspectiva, los generadores construyen centrales para satisfacer el crecimiento de las cargas y la transmisora hará una línea inmediatamente porque rentaran sus inversiones. Pero, si los inversionistas no hacen las inversiones oportunamente, entonces se producen ineficiencias donde algunos ganan y la mayoría pierde. Aquí en las empresas de generación se tienen tasas de rentabilidad superiores al 15 por ciento, cuando en el mundo empresas similares disputan rentabilidades alrededor del 10 por ciento. Repito: la mala apuesta fue pensar que muchos inversionistas competirían, rentabilizando sus oportunas inversiones, pero ofreciendo un buen servicio con calidad y de precios razonables para todos.

Estuve fuera del país desde el 2003 y no fui testigo de lo que pasó hasta el 2013 en que estuve de vuelta, pero estaba enterado de que por las distorsiones del mercado nadie quería hacer centrales por iniciativa propia. Si no hay centrales que acompañen el crecimiento de la demanda, sube el costo marginal y los generadores y transmisores tendrán mejores márgenes que serían asumidos por los consumidores regulados. Ahí está la segunda mala apuesta: en un mercado como el nuestro, que se dice de libre competencia, pero con pocos competidores y con varias distorsiones, no puedes negar que el aspecto comercial se antepone a un buen servicio eléctrico. Por eso, en ausencia de iniciativas de inversiones en el sector y pocas fortalezas para motivar a los inversionistas para acompañar la evolución de la demanda, se empezó a generar un déficit. El país necesitaba energía, y ya sabemos que no hay energía más cara que aquella que no se tiene. Los profesionales que estuvieron en esa época, buscaron una solución para atraer inversionistas y pusieron en práctica las APP que se convocaron por Pro Inversión, subastas de energía donde el Estado garantiza el precio con que se adjudica por un periodo mínimo de 20 años. Creo que el sistema funciona cuando hay competencia, por ejemplo, cuando tienes diez postores, pero no funciona cuando tienes dos o tres. En la última subasta convocada por Pro Inversión en el 2011 se tuvo este último escenario, por lo que la adjudicación fue por lo menos una torpeza.

Los APP son una buena medida si garantizas una real competencia. Además, es bueno precisar el precio límite que debe basarse en el precio de mercado del momento, evitando dejarlo abierto. Si el precio limite es conocido solo por una institución, no se dan muestras de transparencia. Cuando la última subasta APP salió en el 2011, se tenía que el costo marginal promedio de corto plazo y el valor máximo del año, correspondientes al 2010 y 2011 estaban debajo de US$ 40/MWH y, sin embargo, se adjudicaron valores superiores a los US$ 60/MWH. El Estado pudo establecer un rango de precios aceptables, para que la escasa competencia no imponga precios onerosos hasta hoy.

Además de la crítica hacia las APP, hay muy serios cuestionamientos al sistema en general. Destacó la esgrimida por Pedro Lerner Rizo Patrón, gerente general de Celepsa.
Su crítica es clara: El marco regulatorio vigente en el sector eléctrico para la generación, está diseñado para un sector donde exista competencia e igualdad de condiciones para todos los agentes, pero este escenario no se cumple porque hay generadores que tienen la facultad de decidir cuánto es su costo variable o pueden declarar que el combustible que usan tienen un valor cero. Esto deja atrás a los generadores que no pueden hacer esta declaración, como el caso de los generadores hidroeléctricos, que compiten en condiciones más desfavorables. La consecuencia es que nadie invierte en generación sin una invitación del estado con garantías para su inversión.

Pero la falta de competencia en el sector no es un tema nuevo, sino más bien se ha ido agravando, inclusive en el tema de la integración vertical.  Por ejemplo, en el 2013, la distribuidora Luz del Sur decidió hacer una central y fueron a pedir concesión definitiva a la DGE. Yo estaba ahí. Tuve una opinión en contra porque la integración vertical no era bienvenida y porque también había un porcentaje límite para dicha integración. Sin embargo, Luz del Sur solicito opinión a Indecopi, y esa institución le dijo que sí. Los ingenieros no siempre tenemos la capacidad para convencer a las instituciones externas al Ministerio de Energía y Minas.

También ahora podemos observar que después que Luz del Sur pusiera en stand-by la inversión que tenían previsto hacer en un hidroeléctrica en Cusco, debido a divergencias con otros inversionistas, hace un convenio con el Gobierno Regional de Arequipa. Allí el estado está invirtiendo para traer agua hacia Arequipa, y la empresa ya tiene un convenio para instalar una central hidroeléctrica. Pero, ¿y el límite de la integración vertical?

El mayor inconveniente es que a veces quienes dirigen el sector no tienen un cabal entendimiento de los problemas. Por ejemplo, en una reunión en Lima, uno de los ministros de Energía y Minas de este Gobierno (ha habido tantos), responde a una pregunta de un generador respecto a que cómo en una inversión hidroeléctrica en Arequipa, es posible que a un distribuidor se le permita superar el límite de integración vertical. Y la respuesta fue que el Ministerio de Energía y Minas solo ve la promoción de inversiones, y que los temas de libre competencia son responsabilidad de Indecopi. Así se han hecho varias cosas que agravan el escenario de competencia del sector.

Actualmente hay varias fusiones en el sector eléctrico. Se están quedando dos o tres grupos y cada vez hay menos competencia. No hay condiciones favorables para lanzar un APP en el modelo clásico seguido hasta hoy, se necesita pensar en hacer ajustes o usar otro esquema para motivar las necesarias inversiones del sector. En resumen, si no hay competencia, ¿cómo podemos hablar de una teoría marginal para la fijación de los precios de la energía?

Desde una perspectiva histórica, ¿las decisiones tomadas en los últimos años pueden ser cuestionadas, pero fueron necesarias?
En su contexto, fueron bien tomadas y los resultados están a la vista. Si miras la evolución del PBI, desde 1992 hasta hoy, el Perú nunca ha dejado de crecer. Y, si observas que durante los últimos 25 años el Perú ha tenido energía abundante y de buen precio, ¿no está claro que el sector eléctrico ha sido un soporte clave para nuestro desarrollo? Recordemos que no hay actividad humana productiva que no requiera energía. Con energía abundante, de calidad y de buen precio el país ha tenido la pista para correr. En minería, Chile podría ser menos atractivo a las inversiones que nosotros porque su energía es más cara, aunque tiene varios otros aspectos en donde nos supera.

Claro, puede haber muchas críticas, pero hay que reconocer que el sector eléctrico sustentó el desarrollo del país y lo sigue haciendo hasta hoy. No podemos negar lo que nos mostró el expositor del martes, que el Perú ha desarrollado en diez años lo que no había hecho en cien, porque había energía en condiciones favorables.

Sin embargo, creo que el país podría dar otro salto de crecimiento a muy corto plazo. Como mostrado en las otras exposiciones, coincidimos que tenemos una probabilidad importante de sufrir un déficit de energía competitiva y eficiente en el 2023. Si el crecimiento de la demanda sigue el escenario medio del COES, lo queramos o no, se va a dar hacia el 2023.

Son clamorosas las distorsiones que tiene el sector eléctrico, y también es clamoroso que estamos yendo hacia un déficit y nuestras autoridades no hace nada efectivo para enfrentarlo. ¿Será porque le conviene a alguien?